“The Chinese Version of the Marshall Plan”: What is The Right Thing to Do? “中国版马歇尔计划”,该如何做才好? By Junyang WANG 王军洋

CORN January 2015 Edition.

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In order to make China’s aid and investment projects in unstable regions more effective, constructive political assistance—not intervention—should be introduced.

 

在2014年11月的APEC会议上,中国政府决定为“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(“一带一路”)项目提供400亿美元作为启动基金,并牵头成立融资额为1000亿美元的亚洲基础设施投资银行,希冀加强“一带一路”务实合作,深化亚洲国家互联互通伙伴关系,共建发展和命运共同体。此举与之前成立的金砖国家新发展银行,以及其他鼓励国内企业“走出去”的相关政策一道,共同构成了中国通过资本输出方式提供发展援助国际公共物品的宏大战略手笔。中国媒体将此一系列援助和投资计划与美国在二战后推行的“马歇尔计划”相提并论,并称其为“中国版马歇尔计划”。由此可见,中国国内舆论对其实施前景和国际影响是寄予厚望的。

但是,在看到中国式发展援助的广阔前景的同时,我们也需要对其可能面对的风险有充分的认识和准备。“专注基础设施建设,不附加政治条件”已经被广泛承认为中国式发展援助区别于西方模式(尤其是世界银行和OECD路径)的核心特征。但正如Kopinski和Sun在最近一期《全球治理》杂志中所指出的那样,中国式发展援助与其说是完全创新,不如说是战后五十到七十年代西方发展援助方式的回归。从国际发展援助的历史实践来看,将专注物质性援助的马歇尔模式复制到欧洲以外地区的尝试往往是不成功的,其主要原因在于发展中国家并不具备欧洲在二战后仍然保有的相对成熟和稳定的社会和政治结构。而在缺乏适当的政治和社会条件作为支撑的情况下,外部援助极可能对发展中国家的“政治发展”造成负面影响,使受援国形成援助依赖,进而削弱其制度改革和国家能力建设的积极性。因此,国际发展援助机构(如世界银行)才将各种附加条件加入援助计划中,以期改革受援国的制度条件,从而使援助真正发挥积极作用。诚然,从华盛顿共识,到新制度主义转向以及“社会资本”概念的引入,直至当下对精英政治的重新重视,世界银行和其他西方发展援助机构至今仍未能找到引导受援国政治发展的适当路径。对发展援助中的西方自由主义霸权和(往往归于失败的)政治干预的厌倦也正是中国式发展援助受到广泛欢迎的深层原因。但是,如何促进受援国政治发展一直是发展理论和实践中无法回避的难题。随着援助项目的逐渐展开,中国还是不得不面对与西方国家相同的问题——不完善的政治和社会结构对援助项目的效益可能造成损害。

中国发展援助的受援国仍然面临各种复杂的社会、经济和政治问题,相当数量国家尚未完成政令统一,甚至还处于内战状态。以委内瑞拉为例,对石油出口的过度依赖,以及其政治体制的不稳定性,都严重影响其发展前景。类似的案例还有津巴布韦,长期的经济封锁导致的十余年的高通胀,以及穆加贝的独裁统治,都使该国的未来充满不确定性。而对于朝鲜而言,其掠夺性体制致使经济援助很难演化为长期发展动力,更奢谈惠及大众。上述国家虽然存在各种制度缺陷,但总体上尚能够维持基本国家能力,而另外一些国家则连基本的社会稳定都难以达到。在南苏丹独立之后,总统与副总统之间的权力斗争迅速恶化为内战,丁卡族和努尔族依托族群领地相互攻击,甚至破坏作为该国经济命脉的油井。类似的局势还出现在巴基斯坦和阿富汗,以及叙利亚和伊拉克交界地带,“伊斯兰国”和塔利班的扩张造成了该地区持续动荡的政治和安全局势。上述国家亟待解决的远远不仅是初始发展援助或者投资问题。他们首先缺乏的是一个稳定的社会政治环境以及在此基础之上的一套有效的以发展为导向的制度体系。在缺乏这两者的情况下,单纯的物质性援助很难起到真正的效果,可能的结果仅仅是造成输血式的GDP增长,而并未增强该国持续的造血能力。

此外,在不完善的政治制度和分配体制作用下,物质援助还可能加剧受援国的阶级分化和种族冲突等社会矛盾。已被叫停的缅甸密松水电站项目体现了援助可能带来的负面影响。该水电站位于缅甸政府军和克钦军控制区的交界地带,而中方在兴建电站的过程中始终坚持只与缅甸官方沟通而不与克钦方面接触。但是,电站项目所涉及的拆迁地区多数位于克钦控制区,而电站建成后的收益分成也将克钦排除在外,这就意味着该电站产生的收益完全可能被政府军用来镇压克钦军,而非惠及所在地村民。在此分配格局下,电站不仅难以发挥促进当地经济发展和就业的功能,反而在建成之后极易诱发政府军与克钦军的战争。相较于密松项目,在原苏丹兴建的石油项目则确实将加剧冲突的可能变成了现实。1995年中国石油公司进入苏丹后,主要的炼油设备均建在了位于北方的首都喀土穆,包括在南方兴建钻井设备在内的整个项目中,投资方也始终基本只与喀土穆中央政府协商,对南方族群的诉求照顾较少。与此同时,苏丹中央政府几乎没有与南方分享石油收益,在达成收入均分协议后也没有完全给付,甚至将收益部分用作与南方作战的经费。由上述两例可见,援助和投资项目一旦被受援国国内冲突的一方利用,其结果往往是使冲突加剧。

笔者认为,物质性援助效益受限的关键原因在于对受援国政治条件和社会环境考量的不足。美国版马歇尔计划之所以能够在极少涉及政治的情况下取得巨大效果,是因为西欧受援国本身已有相对良好的制度条件和稳定的政治环境。而中国的许多受援国最棘手的问题在于既缺乏有效的制度基础,又没有稳定的政治环境,更奢谈高素质人才资源,这就导致单线条的经济援助很难起到足够大而深远的作用。由此,想要使经济援助更有助于受援国社会经济处境的实质性改善,就必须转变中国对外援助的单线条指导理念:从单一的经济导向转向社会、政治、经济的综合性导向,注重在事前综合评估经济援助的社会政治效果,尤其是注重通过经济援助协助受援国建立发展导向的制度体系和稳定的政治环境。在该综合性指导理念下,即使短期内没有显著的GDP增长,对于受援国的长期发展以及保护中国投资也是非常有益的。简言之,为了践行该综合性指导理念,在继续推进经济援助的同时就不得不辅之以必要的“政治关注”。

“政治关注”的内涵在于以经济援助为依托,从受援国政治社会实际出发,致力于帮助受援国更好地稳定政治与社会环境,构建更有效的制度体系,并切实提高受援国自身经济发展能力、增进普通民众福祉,而不仅仅是简单地看到援助实施后GDP的增长。为实现这一目标,在不同类型的受援国中,应该强调不同的政治关注点和介入方式。对于尚受战乱纷扰的国家,在实施经援的同时,需要努力协助创建对话平台,推动冲突方协商和解,在此过程中援助方的角色主要在于平台构建和防止局势恶化。至于受援国究竟建构何种制度体系以及如何建构等核心问题上必然需要本地力量发挥主导作用,而不是越俎代庖。在独立后的南苏丹,中国的介入算是一个尝试。中国非洲事务特别代表钟建华和外交部长王毅先后抵达南苏丹,不仅与政府军代表会谈,同时还首次与反政府武装接触,努力促成冲突双方重新回到和谈的框架之中。与此同时,中国在联合国的框架内派遣了800余人规模的维和兵力协助维持秩序,甚至还出资赞助了推动谈判的非洲区域性组织的监督停火行动。上述做法实际上都超出了以往单纯的“经济援助”的范畴,是对内战国家进行“政治关注”的一个尝试。对于另一种具备基本国家能力和环境相对较为稳定的受援国(比如朝鲜、委内瑞拉和津巴布韦等),“政治关注”的重点应放在资金的使用和项目的运作上。要力图明确每一笔援助资金的用途,并要求使用方进行必要的资金项目公开,借以强化对资金用途的监控,避免援助资金被挪用或者因项目收益分配不均而引发新矛盾。同时还应促进援助形式的多元化,进一步降低直接的现金援助比例,增加其他实物、工程项目和服务援助的比例,从而降低援助资金被挪用的可能并扩大援助的平民受益面。

为进一步明确“政治关注”的边界,需要强调该关注类型三个可能的误区。第一,“政治关注”首先区别于“政治干预”。后者在实施的过程中往往以喧宾夺主的方式,忽视受援国社会政治发展阶段和现实情况,强行植入某种制度体系或者价值观,结果很可能适得其反,不仅无助于受援国经济发展,反而可能会引发更为严重的秩序混乱。第二,“政治关注”也区别于二战以后世界银行等国际组织在援助中推行系统性制度改革的做法。这种做法将总结自发达国家经济复兴的经验教条式地在受援国推行,很大程度上忽视了受援国国内的政治和社会实际。第三,“政治关注”不是输出所谓的“中国模式”,三十年来的迅速发展确实使中国在政治、经济和社会等方面积累了十分丰富的经验,但是这些经验的理论总结程度还远远不足,尤其是政治经济的进一步发展还面临着严峻挑战,既有的体制模式在未来也存在不确定性。而且该发展模式目前取得的成功得益于诸如强国家能力、丰富的资源和超大规模社会带来的人口红利等“中国特色”,这些因素很大程度上限制了其他国家复制该“模式”的可能性。总之,“政治关注”的重点是为受援国的政治发展创造有利的宏观条件,而具体的制度选择则要依靠受援国的自主实践与探索。

对于目前的中国外交而言,从单纯经济援助向“政治关注”转型首先要施行观念革新。除了经验缺乏和对受援国的研究认识不足等客观原因以外,“政治关注”也受到国内坚守半个多世纪之久的“互不干涉内政”外交原则所限。“互不干涉内政”原则提出于二战后世界民族解放运动大潮,主要针对的是帝国主义在有悖他国利益的情况下粗暴干涉他国内政并借以实现自身利益的行为,该原则曾在新中国发展对外关系和拓展国际空间方面起到过很大作用。但在半个多世纪后的今天,世界局势已经发生很大变化,对于很多受援国而言,主要的威胁不再是殖民主义或者帝国主义,而是国内的族群冲突或者恐怖主义等复杂问题。面对世界局势的变化,“互不干涉内政”原则是否需要重新阐释,在什么意义上互不干涉内政,又在什么程度上、通过什么手段实施“政治关注”,都将是亟待研究的问题。但可以确定的是,尽管中国对外援助和投资规模不断扩大,既往单线条的经济援助将越来越难以发挥作用,辅之以必要“政治关注”的经济援助才是推动受援国建立有效制度体系、构建稳定政治社会环境并发挥援助效益的有效途径,也是实行所谓“中国版马歇尔计划”的应然之道。


Junyang

 

Junyang WANG (王军洋), a PhD candidate in Fudan University, Shanghai, China, is conducting his visiting studies at the University of Toronto with a focus on social contention and stability maintenance, political development on China.

He can be reached at junyang.wang[at] mail.utoronto.ca


This commentary reflects only the author’s personal opinion.

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